Este texto é a 2ª
parte do artigo: Inflação
e déficit público no Brasil: ou as fragilidades da economia brasileira
De 1995 a 2002, FHC se concentrou nas privatizações (como descrito
anteriormente), adotou uma política cambial em prejuízo das exportações,
sustentada pela dívida externa; amarrou a política econômica à política
monetária, e, esta, à política fiscal. Lembrando que a política fiscal é
deficitária e sustentada pela dívida pública. em resumo: o papel do Banco
Central - de controlar a taxa de juros e a inflação - passou a depender,
exclusivamente, da capacidade de o governo pagar os juros incidentes sobre a dívida.
Assim, sempre que os juros não são cobertos, a dívida cresce, o que obriga o BC
a aumentar a taxa de juros.
No gráfico 7, a seguir, as cinco, principais, curvas de equilíbrio
macroeconômico foram plotadas seguindo uma ordem: 1) a linha rosa (inflação),
no meio do diagrama, e da legenda, é o objetivo; 2) as duas linhas acima dela,
e à sua direita na legenda, são as ferramentas utilizadas; e, 3) as duas linhas
abaixo no gráfico, e à sua esquerda, na legenda são os meios necessários.
Assim, temos que as taxas de juros (Selic) e de câmbio, são os
instrumentos usados pelo governo para regular o consumo e controlar a inflação,
mas, para chegar ao objetivo, ele precisa de insatisfazer os níveis de
desemprego (emprego) e de produção (PIB).
Fonte: Banco Central do Brasil
Para segurar a inflação, em seu primeiro governo, FHC
usou a taxa de câmbio para aumentar as exportações e a taxa de juros para
reduzir a demanda. A inflação caiu, mas custou o desemprego (12% em 2012) e a
queda da produção. De um lado o orçamento foi ficando cada vez mais
comprometido, e do outro, a dívida externa criada pela taxa de câmbio
comprometeu as ações econômicas do segundo governo. Desse modo, o segundo
governo FHC se concentrou na administração, e tentativas de correção, dos erros
cometidos durante o primeiro mandato.
Quando Lula assumiu, em 2002, o nó cambial – que tirou
o sono do país - já havia se dissolvido durante o segundo mandato tucano, e
isto favoreceu as exportações e devolveu, ao governo, o controle sobre a dívida
externa. Com menor dependência externa, abriu-se o caminho para a queda da Selic,
com reflexos positivos no PIB e na redução do desemprego. Para impulsionar
ainda mais, Lula usou os bancos públicos para forçar uma queda generalizada das
taxas de juros no país. Como resultado, durante oito anos, a economia
apresentou taxas crescentes de crescimento do PIB e aumento constante do
emprego. Porém, se tratava de um crescimento sustentado pelo crédito, ou seja,
agora, pelo endividamento geral: público e privado.
Como, mais uma vez, o governo não aproveitou o
cenário econômico, favorável, para promover, ou começar, as reformas fiscais
necessárias, a oportunidade passou. Mas a dívida pública não parou de subir.
Ao tomar posse, em 2010, a presidenta Dilma
Rousseff encontrou o melhor cenário econômico em dezesseis anos: inflação
controlada, Selic em queda, câmbio equilibrado, PIB em alta e desemprego em
queda. Mas a trajetória de equilíbrio se desfez ao longo de seu primeiro
mandato: o principal instrumento da política econômica, a taxa de juros teve
sua trajetória modificada e voltou a subir, repercutindo na queda do PIB e no
aumento do desemprego.
A taxa de câmbio também foi se deslocando, para
cima, até deixar de oscilar – como um viés – passando a subir continuamente.
Duas razões explicam estes eventos: 1ª) a alta da taxa de juros se deu em
função da expansão do gasto público ter sido maior que o aumento da arrecadação,
uma vez que o crescimento da carga tributária é neutralizado pela queda do PIB
(ver gráfico 4). Os níveis de crescimento do PIB refletem na arrecadação, e,
portanto, no orçamento do governo.
Já o aumento da taxa cambial foi se dando, em
grande parte, pela reação do mercado à percepção do problema fiscal brasileiro,
por parte das agências internacionais de risco e pelas constantes declarações
do FMI sobre a ineficiência do ajuste fiscal do país.
O desequilíbrio econômico se agravou com o tamanho
do crescimento da inflação, a qual saltou de 6,41% em 2014 para 10,67% em 2015,
rompendo, a meta estabelecida. Mas o desarranjo econômico se iniciara antes, em
2013, fato que, quase, custou a reeleição de Dilma em 2014 e transmitiu a ideia
de divisão do país. Observando a economia, a “divisão de 2010” parece encontrar
uma hipótese explicativa: o gráfico 2 mostra que a balança comercial
passou a sofrer déficits a partir daquele ano, tornando as reservas
internacionais inferiores à dívida
externa total, gráfico 3. Retornando ao gráfico 4
observamos que o PIB se torna negativo em 2015 com o dobro de desemprego, gráfico
7, o que passa a caracterizar uma recessão econômica. Porém, ao contrário
destas mudanças, as trajetórias de crescimento do gasto público e da dívida
pública não se modificaram, conforme mostram os gráficos 4 e 5.
No gráfico 6, podemos verificar que em
quatro anos, o governo Dilma pagou R$ 943 bilhões em juros, e para 2016 o valor
deverá ser mais da metade disso, R$ 470 bilhões.
O gráfico 8 ilustra aquilo que me referi
como a “asfixia” do orçamento federal, quando, a partir de 2011, a linha azul,
que mostra a economia do governo para o pagamento dos juros (o superávit
primário), entra em linha decrescente até cruzar à linha vermelha, que exibe o
crescimento dos valores destes juros, em movimento, sempre, crescente. As
linhas escuras, mais finas, sobrepostas, representam as tendências das duas ao
longo do tempo.
Fonte: Banco Central do Brasil
A tendência de crescimento dos juros se revela
exponencial, enquanto a de geração de superávit primário obedece aos momentos
econômicos, com altos e baixos, portanto, inconstante.
A manifestação do esgotamento da política de
endividamento, iniciada em 1995, se dá a partir do cruzamento das duas linhas,
indicando a insustentabilidade da dívida. Com isto, diante de uma realidade
econômica que desmente o discurso político, ficou mais difícil para o governo
sustentar a confiança na estabilidade da economia.
A pergunta que se põe aqui é: porque esta política
econômica, sustentada no crescimento constante da dívida pública, que criou
tantas ilusões e as quimeras da classe média, perdurou por vinte anos, sem que
ninguém se esperneasse? Porque somente agora o “Brasil” se dá conta de que é
necessário girar o leme econômico? A resposta é simples: a gritaria começou
quando o governo deixou de priorizar o superávit primário, e isto sinalizou a
situação de emergência da política econômica. Em outras palavras, a circunstância
exige uma mudança de rumo, sem paliativo.
O risco da
inviabilidade da política de endividamento
A política fiscal trata da
estrutura de receitas e despesas executadas pelo Governo para cumprir as
funções que a sociedade lhe atribui, as quais interferem diretamente não só nos
fluxos de apropriação e de destinação da renda gerada, como também na
composição dos custos de bens e serviços produzidos pela economia. Na obtenção
de empréstimos públicos, o Governo concorre com demais agentes que operam no
sistema, absorvendo parte da poupança líquida do setor privado – aplicada na
aquisição de títulos da dívida pública. Por outro lado, na execução da política
tributária, o Governo reduz o poder aquisitivo da sociedade, a qual lhe
transfere renda.
No desempenho de suas funções de
produtor de serviços e agente de redistribuição de renda, o Governo é
responsável importante por fluxos de despesas correntes, classificadas em quatro categorias
básicas: 1ª) Consumo do Governo: é o
conjunto dos gastos básicos, como despesas com pessoal, materiais, compras de
materiais de uso corrente, entre outros: 2ª) Investimentos do Governo: em infraestrutura, novos hospitais e
universidades, e por aí vai; 3ª) Subsídios:
tratam dos gastos como financiamentos estudantis, programas de incentivo à
agricultura; e a 4ª) Transferências unilaterais: inclui despesas como as
previdenciárias e programas sociais como o bolsa-família.
A Política fiscal exerce efeitos
sobre o deslocamento da economia, de várias formas, neste sentido, é importante
considerar a combinação das políticas monetária e fiscal, neste deslocamento. O
Efeito deslocamento ocorre quando uma política fiscal deficitária, como a
brasileira, faz com que as taxas de juros aumentem, reduzindo, portanto, os
gastos privados, em particular o investimento.
Os déficits podem ser financiados
de duas formas: financiados pela dívida, quando o governo decide se financiar
via empréstimos, contraídos no mercado, com a venda de títulos; ou, então, financiados
pela moeda, neste caso a
opção é pela venda de títulos ao BC.
A importância dessa distinção é que
a venda de títulos ao público não cria moeda, ou seja, a quantidade de dinheiro
na economia não muda; o que acontece quando o comprador dos títulos é o Banco
Central, porque o BC cria moeda para pagar pelos títulos, o que aumenta a
quantidade de moeda. Uma política assim é como fermento para a inflação.
Diante de todo este quadro, algumas
perguntas se impõem, exigindo respostas claras por parte do Brasil: 1ª) Até que
ponto, ainda, o país poderá incorrer em longas séries de déficits orçamentários
e qual será, o custo desses déficits? 2ª) Como os déficits orçamentários serão
financiados? 3ª) A dívida pública se tornou um fardo? 4ª) Qual a relação do
financiamento do déficit com a taxa de juros e com o crescimento do país? 5ª)
Qual o ônus do financiamento do déficit sobre o setor produtivo e o nível de
emprego? 6ª) Até que ponto os trabalhadores aceitarão a compressão dos salários
reais? 7ª) O que representa o pagamento por R$ ao ano, sobre as receitas do
governo? 8ª) Qual é a medida da participação do déficit governamental no
deslocamento do investimento?
A última pergunta, que finaliza
este texto, se põe acima de todas as demais por ser a questão central desta
discussão: nas condições atuais, a política de déficits pode envolver o risco
de descontrole da dívida e da sua razão de crescimento, que, em última
instância, termine tanto no repúdio contra a dívida como na sua liquidação
inflacionária?
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