Inflação e déficit público no Brasil: ou as fragilidades da economia brasileira

Para começar a escrever este artigo, eu me propus a buscar uma compreensão dos pilares da política econômica do Plano Real. Porém, acomodar um assunto tão vasto não é uma tarefa simples. Desse modo, o escrito acabou ficando mais extenso do que previra o projeto inicial. Jarretei o que pude, mas, mesmo assim, ainda o considero amplo, assim, para facilitar a leitura, a sua publicação será de duas formas: uma com o texto integral e a outra dividida em blocos.

A eleição presidencial de 2014, que reelegeu a presidenta Dilma Rousseff para o segundo mandato, foi a mais disputada, desde a redemocratização. Ao final da votação a presidenta reeleita, ficou com a missão de unir o país, cuja cisão foi, supostamente, exposta durante a campanha eleitoral. No discurso de posse, do segundo mandato, Dilma se comprometeu com a manutenção dos programas sociais e lembrou-se das necessidades de investimento e crescimento econômico para o país se desenvolver. Mas depois de, apenas, 22 dias no novo governo, começaram a surgir notícias sobre os subterrâneos do esquema de corrupção envolvendo a Petrobrás, as maiores empreiteiras do país e o Congresso Nacional. Este, por si só, seria um bom ingrediente para corroer o entendimento político, mas, para piorar, os indicadores de resultado da economia, como inflação, nível do produto interno bruto (PIB), taxa de juros, gastos do governo e geração de empregos não apresentaram sinais de otimismo no horizonte do governo roussefiano.

Antes de prosseguir, alguns pontos devem ser considerados sobre a condução de Dilma ao cargo de presidenta. Para eleger Dilma, em 2010, o então presidente Lula construiu uma rede de alianças que aglutinou as mais diversas facções políticas regionais. Uma junção de forças incomum se formou em torno da candidatura de Dilma. O que aconteceu para provocar a erosão política da presidenta?

Ao contrário do seu antecessor, Lula, Dilma não imprimiu uma marca de diálogo com a audição e a   negociação com outros partidos, nem com os governadores, e menos ainda, com os prefeitos. Para construir a base governista, a opção foi pela distribuição de cargos de acordo com a adesão dos partidos ao governo, com pouco, ou nenhum diálogo sobre os ideais de governabilidade. Desse modo, no início do seu primeiro governo, a presidenta perdeu a oportunidade de manter a coalisão construída por Lula, e no decurso do seu mandato, não demonstrou a liderança necessária à consecução de ações fundamentais para a firmação da política econômica do governo.

Quando Dilma assumiu a presidência em 2010, a economia brasileira parecia promissora, dentro de um ciclo virtuoso de crescimento contínuo do produto interno bruto, PIB, e queda do desemprego, que já se prolongava por oito anos, de 2002 a 2010, conforme os percentuais demonstrados no gráfico abaixo:

 

 Fonte: Banco Central do Brasil

O gráfico não deixa dúvidas em relação ao comportamento do desemprego e do PIB em cada um dos cinco governos. No período de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), houve queda do PIB e aumento do desemprego. A partir de 2003, até 2010, já no governo Lula, as linhas mudam de direção, com a queda do desemprego e o aumento do PIB. Mas, no primeiro governo de Dilma o PIB acumulou uma queda imprevista pelo governo. Lula entregou o cargo com uma taxa de 7,6% de crescimento da economia, e quatro anos depois, em 2014, Dilma contabilizou 0,1% de crescimento, com o desemprego saindo de 6,7% para 4,8%.

Nota-se ainda, que no período governado por Fernando Henrique houve queda do PIB, de 4% para 0,03%, e o aumento do desemprego, que saltou de 0 para 12,6% em oito anos. Mas, antes de continuar é importante abordar sobre a política econômica que deu origem, e sequência, a estes, e a outros indicadores da economia. O primeiro ponto a ser reconhecido é que a política econômica vigente teve seus pilares construídos em 1994, antes do governo FHC. O segundo é: qual problema econômico levou o governo a adotar o Plano Real?

O problema da inflação

A inflação brasileira é um problema que remonta décadas. As causas da inflação no Brasil estão relacionadas ao aumento dos gastos públicos durante o governo militar e pela elevação do endividamento externo. Endividamento que teve origem na década de 1950 e que foi agravado pela crise mundial derivada do aumento dos preços do petróleo, na década de 1970, e pela baixa taxa de crescimento da economia nos anos 1980. 
Além disso, a política de substituição das importações – iniciada no governo Juscelino Kubitschek – fez crescer os gastos públicos, e o "milagre econômico" entre o final dos anos 1960 e o início da década de 1970 (quando a economia brasileira cresceu à média de 10% ao ano) foi financiado por empréstimos internacionais.



A partir de 1973, quando a crise internacional do petróleo fez o custo do barril subir 400% em três meses, de US$ 2,90 para US$ 11,65, a economia brasileira passou a apresentar taxas de inflação crescentes, com baixa expansão do PIB. Assim, o Brasil entrou na década de 1980 com quatro grandes problemas: inflação em alta, dívida externa elevada, gasto público acima da receita e indústria defasada. E foi este o cenário entregue ao governo pós-militar.

Antecedentes I: o governo Sarney e os Cruzados

Depois disso, no governo Sarney, de 1985 a 1990, a principal preocupação era com o descontrole da inflação. Durante a segunda metade da década de 1980, a política econômica brasileira concentrou-se nas tentativas de dominar este problema. Assim, no segundo semestre de 1984 foram apresentadas duas propostas, consideradas inovadoras na época, para a eliminação da inflação inercial: a moeda indexada de Arida e Resende (1985), e o choque heterodoxo de Lopes (1986). A primeira visava alcançar a desindexação da economia através da introdução de uma nova moeda, indexada, que circularia paralelamente com o cruzeiro. A segunda propunha um congelamento de preços e salários em níveis consistentes com o status quo da distribuição de renda e a desindexação generalizada da economia. Desse modo, um congelamento de preços foi determinado pelo ministro da Fazenda, Francisco Dornelles.

O programa brasileiro de estabilização de 1986 promoveu uma reforma monetária que estabeleceu o cruzado como padrão monetário nacional.

O Plano Cruzado deslocou a base do índice de preços ao consumidor. O novo índice gerou alguns resultados que se subdividiram ao longo de três períodos. O primeiro, que vai de março a junho de 1986, é caracterizado por uma queda substancial da inflação e também pelos primeiros indícios da existência de excesso de demanda na economia; o segundo, que vai de julho a outubro de 1986, pode ser identificado pela total imobilidade do governo ante ao agravamento da escassez de produtos e o aumento do déficit da balança comercial; o terceiro, que vai de novembro de 1986 a junho de 1987, ratificou o fracasso do plano Cruzado, com o retorno das altas taxas de inflação.

Em junho de 1987 foi apresentado à população o Plano Bresser que consistia em um programa de estabilização, que incluía elementos tanto ortodoxos quanto heterodoxos para o combate à inflação.

Os resultados deste Plano - no primeiro período, que vai de julho a dezembro de 1987 - foram verificados em congelamento e flexibilidade do plano, configurando o sucesso inicial e o fracasso posterior desta segunda tentativa; e na segunda fase, que vai de janeiro a dezembro de 1988, é caracterizado por um renascimento da ortodoxia e por uma retomada do gradualismo no combate à inflação.

Em 1989 foi instituída uma nova política monetária, que gerou o Cruzado novo. Foi anunciado como um programa de estabilização, contendo elementos dos receituários ortodoxo e heterodoxo para o combate à inflação. Os resultados deste Plano não corresponderam às expectativas do governo.

Se a inflação se revelava como o grande problema, qual seria a sua causa? O excesso de demanda (ou consumo) da economia, que gerava a inflação se localizava, em certa medida, na dificuldade do setor produtivo da economia atender às necessidades de consumo da população. Porém, as dificuldades financeiras do governo Sarney revelaram a raiz do problema: o excesso de gastos governamentais, em relação às receitas. Fato que obrigava o governo a “arranjar” um meio de cobrir o rombo orçamentário.

Trocando em miúdos, as contas do governo funcionam como as de uma pessoa ou às de uma empresa. Uma pessoa que trabalha, recebe e administra um salário mensal, sabe dos limites do seu orçamento, e quando este entra no vermelho o caixa exige alguma providência. Para ambos os casos existem duas alternativas. No caso das pessoas, uma saída é a venda de patrimônio e a outra é o endividamento. Em se tratando do governo, a situação é um pouco diferente: o governo pode escolher entre o endividamento, ou a fabricação de dinheiro. A primeira opção altera a taxa de juros, e obriga o ajuste das contas, já a segunda, leva ao crescimento constante da inflação.

Ao fazer a segunda opção – pela emissão de dinheiro – o governo Sarney, e o seu sucessor, Collor, atacaram o efeito, e não a causa do problema. Optaram por acabar com a inflação, sem a necessária responsabilidade com o equilíbrio entre gastos e tributos.

Podemos concluir que os planos Cruzado, Bresser e Cruzado Novo não produziram mais do que um represamento temporário da inflação, uma vez que não foram solucionados quaisquer dos conflitos distributivos de renda ou atacados os desequilíbrios estruturais da economia, que poderiam ser considerados focos de pressão inflacionária a médio prazo.

Antecedentes II: o governo Collor

A abertura da economia brasileira intensificou-se, no governo de Fernando Collor de Mello, a partir de 1990. O esgotamento do modelo de substituição de importações e a crescente desregulamentação dos mercados internacionais contribuíram para uma reestruturação da economia brasileira.

Fernando Collor de Mello assumiu o governo em 1990 e, executou, dois planos de estabilização: Planos Collor I e Collor II.

O Plano Collor I, de março de 1990, combinava confisco dos depósitos à vista e aplicações financeiras com prefixação da correção dos preços e salários, câmbio flutuante, tributação ampliada sobre as aplicações financeiras e a chamada “reforma administrativa” que implicou o fechamento de inúmeros órgãos públicos e demissão de uma grande parte de funcionários.

O Plano Collor II, de janeiro de 1991, foi adotado em situação de desespero devido à reaceleração da inflação. Mais uma vez lançava-se mão de congelamento de preços e salários e da unificação das datas-bases de reajustes salariais, além de novas medidas de redução monetária e fiscal.

Com o impeachment de Collor, assumiu seu vice Itamar franco, que mais tarde convidaria Fernando Henrique Cardoso para o Ministério das Relações Exteriores, o qual posteriormente, se tornou o ministro da fazenda.

As bases de constituição do Plano Real

No ano de 1993, o então ministro, FHC, iniciou um plano econômico de estabilização conhecido como Plano Real, concebido e executado em três etapas.

A primeira fase do Real foi implantada com o Programa de Ação Imediata (PAI), em 14 de junho de 1993. Para que as finanças públicas pudessem ser equilibradas, o governo reconhecia a urgência de se efetuar uma ampla reorganização do setor público e de suas relações com a economia privada. Para isso o Plano previa um ajuste fiscal nas contas públicas.

Dentre os problemas com os quais o governo se defrontava, destacava-se a falta de recursos para execução dos serviços básicos, e a incapacidade para realizar os investimentos necessários ao desenvolvimento do país.

Neste âmbito o governo passou a tomar medidas como: combate à sonegação, procurando assim aumentar a eficiência administrativa; restabeleceu as relações financeiras entre o governo federal e outros níveis de governo, buscando reduzir as transferências de recursos federais, regularizar o pagamento de dívida vencida para com a União e impedir o retorno de estados e municípios à condição de endividamento insolúvel. Promoveu uma reestruturação dos bancos estaduais e federais, de modo a racionalizar suas estruturas, tornando-os mais competitivos; e, privatizou várias estatais, na tentativa de atingir o equilíbrio financeiro.

Porém, uma reportagem do jornal Folha de São Paulo, de 5-12-1999, apresentou um balanço geral das privatizações federais, com importantes informações sobre como se deu o aquele programa. Pelos cálculos, as privatizações realizadas até 1999 teriam rendido ao governo federal US$ 56,171 bilhões, contra um patrimônio líquido total estimado em US$ 38,305 bilhões. O volume sobre o patrimônio líquido das empresas privatizadas foi de apenas US$ 17,865 bilhões. Já o montante de benefícios concedidos aos compradores, de diversas formas, foi de US$ 45,168 bilhões: foram US$ 15,919 bilhões em créditos tributários; US$ 8,958 bilhões de “moedas podres” (dívidas do governo em poder dos bancos, como o nome diz, não tinham quase nenhum valor de mercado); e US$ 20,289 bilhões em financiamentos concedidos antes e depois das privatizações. Ao final das contas, a constatação é a de que o governo trocou U$ 83,473 bilhões (U$ 38.305 + U$ 45,168) por US$ 56,171 bilhões. Em outras palavras, o governo doou as empresas e, ainda, pagou aos compradores U$ 27,303 bilhões.

A segunda etapa do Plano Real foi marcada pela implementação de um índice monetário, a Unidade Real de Valor, (URV), em 27 de maio de 1994. A URV foi utilizada para restaurar a função de unidade de conta da moeda, que havia sido destruída pela inflação.

Na terceira, e última, etapa do Plano, foi introduzida a nova e atual moeda – o Real – em 1º de julho de 1994.

Assim, temos que: 1) a política econômica do Real foi concebida para combater e controlar o problema da inflação, 2) que a raiz do problema se encontrava no déficit do governo, o que causava dependência de empréstimos e exigia equilíbrio dos gastos. Daí que - para viabilizar a implantação do Real - o governo iniciou um processo contínuo de endividamento crescente.

O desempenho da economia pode ser comparado ao funcionamento de um carro, cuja velocidade é regulada pelo uso do freio e do acelerador. As situações de baixas taxas de geração de PIB e emprego significam lentidão, e podem ser corrigidas pelo uso do acelerador. Mas, em casos de inflação descontrolada a receita usual é a do “pé no freio”. Resumindo: se o desemprego estiver alto o sistema pede a expansão da economia, mas se, se tratar de inflação a exigência é de contração econômica.

Desdobramentos do Plano Real

Ao reduzir os gastos públicos, naquele momento inicial, o governo diminuiu a sua participação na economia. Por outro lado, o processo de endividamento fez nascer o Serviço de Liquidação e Custódia-Selic, o que iniciou um processo contínuo de aumento das taxas de juros. Nestes dois ingredientes, estava embutido o propósito de eliminar o excesso de demanda.

O raciocínio do governo ao criar o Real pode ser resumido assim: se a inflação é causada pelo excesso de gastos, impõe-se, ao governo, ajustar as contas para acabar com ela, para tanto, basta adotar as medidas necessárias; 1)  reduzir os gastos públicos; 2) aumentar a receita; e 3) endividamento público, enquanto as duas primeiras ações são executadas, até atingir o objetivo maior, que seria o controle total sobre a inflação. Com essas ações, o IPCA que fechou o ano de 1993 em 2.477,15%, caiu, no ano seguinte, para 916,46% e desceu a 22,41% em 1995.

Porém, durante a sua condução, a política econômica foi apresentando “efeitos colaterais” em vários setores – do governo, da economia mista e do âmbito privado. Com o fim da correção monetária, o setor financeiro foi um dos mais atingidos pela transição de hiperinflação para inflação baixa. Assim, com a justificativa de assegurar a solidez do sistema financeiro nacional, o governo editou na madrugada do dia 04 de novembro de 1995, uma Medida Provisória criando o Proer - Programa de Estímulo à Reestruturação do Sistema Financeiro Nacional.

O Proer embutiu um amplo pacote, dividido para atender às categorias bancárias: Proer (bancos privados), Proes (bancos estaduais) e o Proef (bancos federais). O Programa injetou R$ 169 bilhões em 32 bancos estaduais, e mais o Banco do Brasil, BNDES, Banco Meridional e a Caixa, controlados pelo governo federal, além de bancos privados como o Banco Nacional, Bamerindus e o Banco Mercantil. Apenas no paulista Banespa, o Banco Central colocou R$ 45,5 bilhões para cobrir o rombo, sendo que deste total, R$ 20 bilhões foram herança dos governos de Orestes Quércia, PMDB e de Mário Covas, do PSDB. Na prática, os bancos estaduais funcionavam como financiadores dos governos regionais.

O caso mais conturbado foi o do Banespa, que sofreu uma intervenção em 1994 e passou a ser administrado pelo BC até a sua venda para o espanhol Santander, seis anos mais tarde. Antes, 1990, o então governador Orestes Quércia, do PMDB, declarou: “Quebrei o Banespa, mas elegi meu sucessor”. Os rombos do Banespa e do Banerj – este, vendido ao Itaú em 1995 – custaram R$ 45 bilhões, em recursos corrigidos para valores de 2013. 

Além da injeção financeira, o Proer fez surgir o Fundo Garantidor de Crédito, ampliou as regras para o controle do sistema financeiro, tornou o sistema mais forte, o qual passou imune à crise de 2008. Por outro lado, evitou os desdobramentos das consequências das quebras dos bancos Bamerindus, Nacional e Econômico sobre o sistema financeiro como um todo. Entre todas as instituições socorridas, estes três bancos, mais o Mercantil de Pernambuco e outras de pequeno porte, liquidaram seus empréstimos com o Banco Central. O resto, nem sinal.

Absolutamente nada do que o governo colocou nos bancos públicos, jamais foi recuperado, foi dinheiro entregue para cobrir irresponsabilidades dos governos. O impacto do Proer foi catastrófico sobre as finanças públicas, e, somado ao programa de privatização, comprometeu os fundamentos da política econômica. No ano de 1999, a Presidência da República, vetou 14 dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias, os quais requeriam ao governo a prestação de contas dos gastos do Proer ao Congresso Nacional. Ao final das contas, o obscurantismo do Proer rendeu ao então presidente, FHC, quatro pedidos de impeachment. Mas, na ocasião, o então presidente da Câmara, Michel Temer, nem sequer discutiu: arquivou os quatro pedidos.

Inobstante os problemas sistêmicos, o caminho do Real foi sendo reformado, ainda, para se ajustar às novas condições que a moeda vinha proporcionando. Assim, surgiu a âncora cambial.

Uma política econômica engessada

Com a queda da inflação, a população passou a contar com a certeza do valor das parcelas das compras a prazo – o que não acontecia antes. Isso causou uma impressão de bonança nos consumidores, e afetou a execução da política econômica. Diante disso, o governo adotou a chamada “âncora cambial”, com o real mais valorizado do que o dólar, a fim de aumentar as importações e garantir a oferta de produtos, necessária ao equilíbrio com a demanda, e, por consequência, da inflação. Isto quer dizer que a política econômica passou a depender da capacidade do governo sustentar aquele cenário do real maior que o dólar.

Porém, era um cenário artificial, pois a supervalorização do real, em relação ao dólar, significava que o país acumulava déficits no balanço de pagamentos internacionais, em especial na balança comercial. Situação que durou seis anos. O gráfico 2, mostra a sucessão de déficits comerciais que se inicia em 1995 e só finda com a retomada das exportações a partir de 2001. E a partir de 2002 a balança comercial se torna cada vez mais positiva, com pico de U$ 46,5 bilhões em 2006.

 

 

Fonte: Banco Central do Brasil

Quando a sustentação do câmbio não se tornou mais possível a partir de treze de janeiro de 1999 - diante da redução no fluxo de dinheiro externo - se sucederam os ataques especulativos à moeda nacional, exatamente pela dependência internacional. A partir de então, o Plano Real deixou de ser centrado na política cambial, permitindo que o dólar ultrapassasse a barreira de R$ 2,00, partindo para a política monetária, centrada principalmente na alta dos juros. A repercussão com pressão em alguns preços foi da ordem de 40%, medida pelo IBGE. A taxa de juros elevada é uma medida que é até aceita no mundo todo, desde que seja transitória. Se perdurar por muito tempo, compromete as empresas, o setor público e também a poupança, porque reduz a capacidade de geração de emprego e renda.

Uma abertura externa para as importações permitiu a entrada de preços bem competitivos, o que fez aumentar a concorrência e segurar os preços, o que acabou favorecendo a uma inflação baixa. Porém o cenário não foi corrigido, pois para mantê-lo seria necessário sustentar os fluxos de capitais do exterior para cobrir os déficits da balança comercial. Para dar sustentação a esse quadro, o governo criou uma forte dependência dos fluxos de capitais externos, forçando a elevação das taxas de juros nacionais a níveis superiores aos internacionais. Com isso, a taxa de juros contribuiu para a entrada de dinheiro internacional, e facilitou a obtenção de empréstimos por parte do governo.

Dessa combinação de taxa de câmbio artificial com juros altos resultaram dois problemas: o primeiro foi o aumento da dívida externa – tudo o que o país deve no exterior, incluindo os setores público e privado - que se deslocou de U$ 159,3 bilhões, em 1995 para U$ 241,6 bilhões em 1998. Em 2002 a dívida total somava U$ 210,7 bilhões, contra reservas cambiais de U$ 45,7 bilhões.

De 1995 até 2006 as reservas do país estiveram inferiores ao montante da dívida. Porém, a partir de 2002, o governo Lula passou a utilizar os saldos positivos da balança comercial para quitar a dívida governamental com o FMI, de forma antecipada, até a sua liquidação em 2005. Na medida em que foi pagando a dívida, o Brasil foi aumentando a confiança dos investidores internacionais, com impactos positivos no investimento estrangeiro. Além disso, favorecidas pela taxa cambial, as exportações começaram a apresentar melhoras significativas, revertendo a queda acumulada ao longo dos oito anos anteriores, com o saldo positivo tendo expandido de U$ 13,1 bilhões, em 2002, para U$ 24,8 bilhões, no ano seguinte. Em 2007, as reservas brasileiras, em dólares, superaram a dívida externa pela primeira vez.

O gráfico 3, a seguir, ilustra a relação entre as reservas acumuladas e as dívidas públicas e privadas do país para com o exterior. A dívida líquida é obtida da subtração da dívida externa total, do volume de reservas internacionais. Quando a dívida líquida se torna negativa, a partir de 2007, significa que as reservas internacionais se tornaram superiores aos compromissos externos. Em outras palavras, que existe excesso de dólares no país. Mas a situação se modifica a partir de 2014.

 

 

Fonte: Banco Central do Brasil

A dívida pública: ferramenta ou ameaça?

O segundo problema foi o aumento da dívida pública – as dívidas dentro do próprio país – que em 1995 somava R$ 108,6 bilhões (20,7% do PIB) e, em 2002 chegara a U$ 893,3 bilhões (60,38% do PIB). Estes dois desequilíbrios, interno e externo caracterizam o que a economia denomina de déficits gêmeos: quando são constatados déficits nas contas públicas e nas transações externas.

Como o cenário de implantação e condução do real constituía déficits que abrangiam todos os níveis de governo, estes levaram à criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) com a finalidade de estancar os endividamentos municipais, estaduais e federais. Inicialmente, a LRF proporcionou um ambiente de negociação das dívidas dos Estados e municípios para com a União, sistematizou o pagamento dos juros e amortizações e, por fim, fixou as regras para o equilíbrio entre receitas e gastos públicos. Mas, no que se refere ao âmbito federal, especificamente em relação à dívida pública, a LRF deixou muitas brechas, as quais permitiram o afrouxamento, sucessivo, das metas de economia e redução de gastos do governo.

Além disso, o ajuste fiscal proposto no início do Plano, não se deu conforme a intenção. Na prática, os governos FHC e Lula, sempre, falaram em ajuste, mas as ações, neste sentido, foram insuficientes e os resultados pífios. E, na campanha eleitoral de 2010, a então candidata Dilma Rousseff, negou a necessidade de ajuste fiscal. Assim, desde 1995, as taxas de aumento dos gastos do governo vêm superando os percentuais de crescimento do PIB, conforme ilustrado no gráfico 4, a seguir.

 

Fonte: Banco Central do Brasil

Enquanto isso, o aumento de impostos se constituiu na principal medida para aumentar as receitas, tendo deslocado a carga tributária de 25,72% do PIB em 1993 para 29,74% em 1998, chegando a atingir 35,85% no último ano de FHC, em 2002. Apenas a CPMF, que vigorou entre 1997 e 2002, rendeu R$ 223 bilhões ao governo. Em 2015 o volume de impostos foi de 35,9% do PIB.

 Mas, a arrecadação do governo não tem se expandido na mesma proporção da carga tributária. Isto se explica por três razões: a primeira é o aumento das transferências aos estados e municípios, a partir de 1995, a segunda é a correção monetária, anual, embutida nos impostos, e a terceira é que todos os segmentos e poderes governamentais sabem da necessidade de corte de gastos, mas nenhum deles quer ser atingido pelo ajuste.

Com isto, sem as mudanças fiscais necessárias, a política econômica do Plano Real conduziu o país a um processo vicioso de endividamento, sem precedentes na história brasileira. O gráfico 5,  a seguir, apresenta, a evolução da dívida pública nos dois decênios que começam em 1995 e se encerram em 2015. Observe que, apesar da alternância do crescimento percentual, o aumento monetário da dívida possui linha ascendente ao longo destes vinte anos.

 Fonte: Banco Central do Brasil

 Com o crescimento do capital, os juros da dívida pública também não param de subir, e, para completar, em nenhum momento, o ajuste fiscal apresenta-se factível.

Porque a dívida é o problema?

O endividamento público pode ser analisado por diversos parâmetros, entre eles, o tamanho da dívida em relação ao PIB, a carga de juros incidentes, a taxa de crescimento do montante devido, mas em especial, a capacidade de o governo economizar para honrar os juros e amortizações e. No caso brasileiro, o endividamento público vem consumindo, cada vez mais, parcelas maiores do orçamento federal. O problema já nasceu fora do controle com as economias, feitas pelo governo, em volumes insuficientes para pagar os juros, levando à incorporação destes ao capital devido, expandindo, exponencialmente, o montante da dívida, e, por conseguinte os juros incidentes, exigindo economias cada vez maiores. Isto quer dizer que todo o esforço, malsucedido, do governo se resume a economizar para pagar juros: como uma pessoa mergulhada em dívidas com agiotas.

No gráfico 6 são apresentados os montantes da dívida em cada período de governo, os juros anuais e o total pago por cada governante. Em 1998 o governo gastou R$ 100 bilhões com o pagamento de juros, em 1999 foram R$ 144 bilhões, em 2002 bateu o pico de R$ 224 bilhões e em 2005 desceu a R$ 153 bilhões. Entre 1995 e 2005 foram pagos R$ 1,2 trilhão de juros. Este valor equivale ao orçamento de 2016; ano em que o governo deverá desembolsar R$ 470,3 bilhões com os juros da dívida.

Fonte: Banco Central do Brasil

Assim, para consolidar o Plano Real, o governo constituiu, a partir de 1995, uma política econômica fundamentada no endividamento. O conflito deste tipo de decisão econômica é que ele opõe os interesses dos próprios objetivos em si. É simples: 1) o governo intuía a redução da inflação; 2) para isto recorreu ao aumento da dívida; 3) que por sua vez o obriga a aumentar os juros; 4) os quais freiam os investimentos necessários ao crescimento do PIB e à expansão do emprego.

O quadro econômico que se formou a partir desde conjunto é a economia brasileira de hoje. Dado que todas as diretrizes para as ações econômicas dos governos Pós-Real foram determinadas, de formas irrevogáveis, pelo projeto da nova moeda.

A arquitetura do Real - por mais ambiciosa que pudesse parecer – apresentou os caminhos para a solução do problema. Acontece que durante a execução da política econômica, nenhum governo se mostrou capaz de, atingir as metas fiscais propostas inicialmente. Ainda que a inflação tenha sido controlada, a sua verdadeira causa jamais fora tratada de forma responsável. Daí que cada governo se deteve à manutenção do equilíbrio conjuntural, ou seja, momentâneo, em desprezo dos objetivos essenciais ao longo prazo.

A política econômica do Real em cada Governo

De 1995 a 2002, FHC se concentrou nas privatizações (como descrito anteriormente), adotou uma política cambial em prejuízo das exportações, sustentada pela dívida externa; amarrou a política econômica à política monetária, e, esta, à política fiscal. Lembrando que a política fiscal é deficitária e sustentada pela dívida pública. em resumo: o papel do Banco Central - de controlar a taxa de juros e a inflação - passou a depender, exclusivamente, da capacidade de o governo pagar os juros incidentes sobre a dívida. Assim, sempre que os juros não são cobertos, a dívida cresce, o que obriga o BC a aumentar a taxa de juros.

No gráfico 7, a seguir, as cinco, principais, curvas de equilíbrio macroeconômico foram plotadas seguindo uma ordem: 1) a linha rosa (inflação), no meio do diagrama, e da legenda, é o objetivo; 2) as duas linhas acima dela, e à sua direita na legenda, são as ferramentas utilizadas; e, 3) as duas linhas abaixo no gráfico, e à sua esquerda, na legenda são os meios necessários.

Assim, temos que as taxas de juros (Selic) e de câmbio, são os instrumentos usados pelo governo para regular o consumo e controlar a inflação, mas, para chegar ao objetivo, ele precisa de insatisfazer os níveis de desemprego (emprego) e de produção (PIB).

Fonte: Banco Central do Brasil

Para segurar a inflação, em seu primeiro governo, FHC usou a taxa de câmbio para aumentar as exportações e a taxa de juros para reduzir a demanda. A inflação caiu, mas custou o desemprego (12% em 2012) e a queda da produção. De um lado o orçamento foi ficando cada vez mais comprometido, e do outro, a dívida externa criada pela taxa de câmbio comprometeu as ações econômicas do segundo governo. Desse modo, o segundo governo FHC se concentrou na administração, e tentativas de correção, dos erros cometidos durante o primeiro mandato.

Quando Lula assumiu, em 2002, o nó cambial – que tirou o sono do país - já havia se dissolvido durante o segundo mandato tucano, e isto favoreceu as exportações e devolveu, ao governo, o controle sobre a dívida externa. Com menor dependência externa, abriu-se o caminho para a queda da Selic, com reflexos positivos no PIB e na redução do desemprego. Para impulsionar ainda mais, Lula usou os bancos públicos para forçar uma queda generalizada das taxas de juros no país. Como resultado, durante oito anos, a economia apresentou taxas crescentes de crescimento do PIB e aumento constante do emprego. Porém, se tratava de um crescimento sustentado pelo crédito, ou seja, agora, pelo endividamento geral: público e privado.

Como, mais uma vez, o governo não aproveitou o cenário econômico, favorável, para promover, ou começar, as reformas fiscais necessárias, a oportunidade passou. Mas a dívida pública não parou de subir.

Ao tomar posse, em 2010, a presidenta Dilma Rousseff encontrou o melhor cenário econômico em dezesseis anos: inflação controlada, Selic em queda, câmbio equilibrado, PIB em alta e desemprego em queda. Mas a trajetória de equilíbrio se desfez ao longo de seu primeiro mandato: o principal instrumento da política econômica, a taxa de juros teve sua trajetória modificada e voltou a subir, repercutindo na queda do PIB e no aumento do desemprego.

A taxa de câmbio também foi se deslocando, para cima, até deixar de oscilar – como um viés – passando a subir continuamente. Duas razões explicam estes eventos: 1ª) a alta da taxa de juros se deu em função da expansão do gasto público ter sido maior que o aumento da arrecadação, uma vez que o crescimento da carga tributária é neutralizado pela queda do PIB (ver gráfico 4). Os níveis de crescimento do PIB refletem na arrecadação, e, portanto, no orçamento do governo.

Já o aumento da taxa cambial foi se dando, em grande parte, pela reação do mercado à percepção do problema fiscal brasileiro, por parte das agências internacionais de risco e pelas constantes declarações do FMI sobre a ineficiência do ajuste fiscal do país.

O desequilíbrio econômico se agravou com o tamanho do crescimento da inflação, a qual saltou de 6,41% em 2014 para 10,67% em 2015, rompendo, a meta estabelecida. Mas o desarranjo econômico se iniciara antes, em 2013, fato que, quase, custou a reeleição de Dilma em 2014 e transmitiu a ideia de divisão do país. Observando a economia, a “divisão de 2010” parece encontrar uma hipótese explicativa: o gráfico 2 mostra que a balança comercial passou a sofrer déficits a partir daquele ano, tornando as reservas internacionais inferiores à dívida  externa total, gráfico 3. Retornando ao gráfico 4 observamos que o PIB se torna negativo em 2015 com o dobro de desemprego, gráfico 7, o que passa a caracterizar uma recessão econômica. Porém, ao contrário destas mudanças, as trajetórias de crescimento do gasto público e da dívida pública não se modificaram, conforme mostram os gráficos 4 e 5.

No gráfico 6, podemos verificar que em quatro anos, o governo Dilma pagou R$ 943 bilhões em juros, e para 2016 o valor deverá ser mais da metade disso, R$ 470 bilhões.

O gráfico 8 ilustra aquilo que me referi como a “asfixia” do orçamento federal, quando, a partir de 2011, a linha azul, que mostra a economia do governo para o pagamento dos juros (o superávit primário), entra em linha decrescente até cruzar à linha vermelha, que exibe o crescimento dos valores destes juros, em movimento, sempre, crescente. As linhas escuras, mais finas, sobrepostas, representam as tendências das duas ao longo do tempo.

Fonte: Banco Central do Brasil

A tendência de crescimento dos juros se revela exponencial, enquanto a de geração de superávit primário obedece aos momentos econômicos, com altos e baixos, portanto, inconstante.

A manifestação do esgotamento da política de endividamento, iniciada em 1995, se dá a partir do cruzamento das duas linhas, indicando a insustentabilidade da dívida. Com isto, diante de uma realidade econômica que desmente o discurso político, ficou mais difícil para o governo sustentar a confiança na estabilidade da economia.

A pergunta que se põe aqui é: porque esta política econômica, sustentada no crescimento constante da dívida pública, que criou tantas ilusões e as quimeras da classe média, perdurou por vinte anos, sem que ninguém se esperneasse? Porque somente agora o “Brasil” se dá conta de que é necessário girar o leme econômico? A resposta é simples: a gritaria começou quando o governo deixou de priorizar o superávit primário, e isto sinalizou a situação de emergência da política econômica. Em outras palavras, a circunstância exige uma mudança de rumo, sem paliativo.

O risco da inviabilidade da política de endividamento

A política fiscal trata da estrutura de receitas e despesas executadas pelo Governo para cumprir as funções que a sociedade lhe atribui, as quais interferem diretamente não só nos fluxos de apropriação e de destinação da renda gerada, como também na composição dos custos de bens e serviços produzidos pela economia. Na obtenção de empréstimos públicos, o Governo concorre com demais agentes que operam no sistema, absorvendo parte da poupança líquida do setor privado – aplicada na aquisição de títulos da dívida pública. Por outro lado, na execução da política tributária, o Governo reduz o poder aquisitivo da sociedade, a qual lhe transfere renda.

No desempenho de suas funções de produtor de serviços e agente de redistribuição de renda, o Governo é responsável importante por fluxos de despesas correntes, classificadas em quatro categorias básicas: 1ª) Consumo do Governo: é o conjunto dos gastos básicos, como despesas com pessoal, materiais, compras de materiais de uso corrente, entre outros: 2ª) Investimentos do Governo: em infraestrutura, novos hospitais e universidades, e por aí vai; 3ª) Subsídios: tratam dos gastos como financiamentos estudantis, programas de incentivo à agricultura; e a 4ª) Transferências unilaterais: inclui despesas como as previdenciárias e programas sociais como o bolsa-família.

A Política fiscal exerce efeitos sobre o deslocamento da economia, de várias formas, neste sentido, é importante considerar a combinação das políticas monetária e fiscal, neste deslocamento. O Efeito deslocamento ocorre quando uma política fiscal deficitária, como a brasileira, faz com que as taxas de juros aumentem, reduzindo, portanto, os gastos privados, em particular o investimento.

Os déficits podem ser financiados de duas formas: financiados pela dívida, quando o governo decide se financiar via empréstimos, contraídos no mercado, com a venda de títulos; ou, então, financiados pela moeda, neste caso a opção é pela venda de títulos ao BC.

A importância dessa distinção é que a venda de títulos ao público não cria moeda, ou seja, a quantidade de dinheiro na economia não muda; o que acontece quando o comprador dos títulos é o Banco Central, porque o BC cria moeda para pagar pelos títulos, o que aumenta a quantidade de moeda. Uma política assim é como fermento para a inflação.

Diante de todo este quadro, algumas perguntas se impõem, exigindo respostas claras por parte do Brasil: 1ª) Até que ponto, ainda, o país poderá incorrer em longas séries de déficits orçamentários e qual será, o custo desses déficits? 2ª) Como os déficits orçamentários serão financiados? 3ª) A dívida pública se tornou um fardo? 4ª) Qual a relação do financiamento do déficit com a taxa de juros e com o crescimento do país? 5ª) Qual o ônus do financiamento do déficit sobre o setor produtivo e o nível de emprego? 6ª) Até que ponto os trabalhadores aceitarão a compressão dos salários reais? 7ª) O que representa o pagamento por R$ ao ano, sobre as receitas do governo? 8ª) Qual é a medida da participação do déficit governamental no deslocamento do investimento?

A última pergunta, que finaliza este texto, se põe acima de todas as demais por ser a questão central desta discussão: nas condições atuais, a política de déficits pode envolver o risco de descontrole da dívida e da sua razão de crescimento, que, em última instância, termine tanto no repúdio contra a dívida como na sua liquidação inflacionária?