Este texto é a 2ª
parte do artigo: Inflação
e déficit público no Brasil: ou as fragilidades da economia brasileira
No ano de 1993, o então ministro, FHC, iniciou um plano econômico
de estabilização conhecido como Plano Real, concebido e executado em três
etapas.
A primeira fase do Real foi implantada com o Programa de Ação
Imediata (PAI), em 14 de junho de 1993. Para que as finanças públicas pudessem
ser equilibradas, o governo reconhecia a urgência de se efetuar uma ampla
reorganização do setor público e de suas relações com a economia privada. Para
isso o Plano previa um ajuste fiscal nas contas públicas.
Dentre os problemas com os quais o governo se defrontava,
destacava-se a falta de recursos para execução dos serviços básicos, e a incapacidade
para realizar os investimentos necessários ao desenvolvimento do país.
Neste âmbito o governo passou a tomar medidas como: combate à
sonegação, procurando assim aumentar a eficiência administrativa; restabeleceu
as relações financeiras entre o governo federal e outros níveis de governo,
buscando reduzir as transferências de recursos federais, regularizar o
pagamento de dívida vencida para com a União e impedir o retorno de estados e
municípios à condição de endividamento insolúvel. Promoveu uma reestruturação
dos bancos estaduais e federais, de modo a racionalizar suas estruturas,
tornando-os mais competitivos; e, privatizou várias estatais, na tentativa de
atingir o equilíbrio financeiro.
Porém, uma reportagem do jornal Folha de São Paulo, de 5-12-1999,
apresentou um balanço geral das privatizações federais, com importantes
informações sobre como se deu o aquele programa. Pelos cálculos, as privatizações
realizadas até 1999 teriam rendido ao governo federal US$ 56,171 bilhões,
contra um patrimônio líquido total estimado em US$ 38,305 bilhões. O volume
sobre o patrimônio líquido das empresas privatizadas foi de apenas US$ 17,865
bilhões. Já o montante de benefícios concedidos aos compradores, de diversas
formas, foi de US$ 45,168 bilhões: foram US$ 15,919 bilhões em créditos
tributários; US$ 8,958 bilhões de “moedas podres” (dívidas do governo em poder
dos bancos, como o nome diz, não tinham quase nenhum valor de mercado); e US$
20,289 bilhões em financiamentos concedidos antes e depois das privatizações.
Ao final das contas, a constatação é a de que o governo trocou U$ 83,473
bilhões (U$ 38.305 + U$ 45,168) por US$ 56,171 bilhões. Em outras palavras, o
governo doou as empresas e, ainda, pagou aos compradores U$ 27,303 bilhões.
A segunda etapa do Plano Real foi marcada pela implementação de um
índice monetário, a Unidade Real de Valor, (URV), em 27 de maio de 1994. A URV
foi utilizada para restaurar a função de unidade de conta da moeda, que havia
sido destruída pela inflação.
Na terceira, e última, etapa do Plano, foi introduzida a nova e
atual moeda – o Real – em 1º de julho de 1994.
Assim, temos que: 1) a política econômica do Real foi concebida
para combater e controlar o problema da inflação, 2) que a raiz do problema se
encontrava no déficit do governo, o que causava dependência de empréstimos e
exigia equilíbrio dos gastos. Daí que - para viabilizar a implantação do Real -
o governo iniciou um processo contínuo de endividamento crescente.
O desempenho da economia pode ser comparado ao funcionamento de um
carro, cuja velocidade é regulada pelo uso do freio e do acelerador. As
situações de baixas taxas de geração de PIB e emprego significam lentidão, e
podem ser corrigidas pelo uso do acelerador. Mas, em casos de inflação
descontrolada a receita usual é a do “pé no freio”. Resumindo: se o desemprego
estiver alto o sistema pede a expansão da economia, mas se, se tratar de
inflação a exigência é de contração econômica.
Desdobramentos
do Plano Real
Ao reduzir os gastos públicos, naquele momento inicial, o governo
diminuiu a sua participação na economia. Por outro lado, o processo de
endividamento fez nascer o Serviço de Liquidação e Custódia-Selic, o que
iniciou um processo contínuo de aumento das taxas de juros. Nestes dois
ingredientes, estava embutido o propósito de eliminar o excesso de demanda.
O raciocínio do governo ao criar o Real pode ser resumido assim:
se a inflação é causada pelo excesso de gastos, impõe-se, ao governo, ajustar
as contas para acabar com ela, para tanto, basta adotar as medidas necessárias;
1) reduzir os gastos públicos; 2)
aumentar a receita; e 3) endividamento público, enquanto as duas primeiras
ações são executadas, até atingir o objetivo maior, que seria o controle total
sobre a inflação. Com essas ações, o IPCA que fechou o ano de 1993 em 2.477,15%, caiu, no ano seguinte, para 916,46% e desceu a
22,41% em 1995.
Porém, durante a sua condução, a política econômica foi apresentando
“efeitos colaterais” em vários setores – do governo, da economia mista e do
âmbito privado. Com o fim da correção monetária, o setor financeiro foi um dos
mais atingidos pela transição de hiperinflação para inflação baixa. Assim, com
a justificativa de assegurar a solidez do sistema financeiro nacional, o
governo editou na madrugada do dia 04 de novembro de 1995, uma Medida
Provisória criando o Proer - Programa de Estímulo à Reestruturação
do Sistema Financeiro Nacional.
O Proer embutiu
um amplo pacote, dividido para atender às categorias bancárias: Proer (bancos
privados), Proes (bancos estaduais) e o Proef (bancos federais). O Programa injetou R$ 169 bilhões em 32 bancos
estaduais, e mais o Banco do Brasil, BNDES, Banco Meridional e a Caixa,
controlados pelo governo federal, além de bancos privados como o Banco
Nacional, Bamerindus e o Banco Mercantil. Apenas no paulista Banespa, o Banco
Central colocou R$ 45,5 bilhões para cobrir o rombo, sendo que deste total, R$
20 bilhões foram herança dos governos de Orestes Quércia, PMDB e de Mário
Covas, do PSDB. Na prática, os bancos estaduais funcionavam como financiadores
dos governos regionais.
O caso mais
conturbado foi o do Banespa, que sofreu uma intervenção em 1994 e passou a ser
administrado pelo BC até a sua venda para o espanhol Santander, seis anos mais
tarde. Antes, 1990, o então governador Orestes Quércia, do PMDB, declarou: “Quebrei
o Banespa, mas elegi meu sucessor”. Os rombos do Banespa e do Banerj – este, vendido ao Itaú
em 1995 – custaram R$ 45 bilhões, em recursos corrigidos para valores de
2013.
Além da injeção financeira, o Proer fez surgir o Fundo Garantidor
de Crédito, ampliou as regras para o controle do sistema financeiro, tornou o
sistema mais forte, o qual passou imune à crise de 2008. Por outro lado, evitou
os desdobramentos das consequências das quebras dos bancos Bamerindus, Nacional
e Econômico sobre o sistema financeiro como um todo. Entre todas as
instituições socorridas, estes três bancos, mais o Mercantil de Pernambuco e
outras de pequeno porte, liquidaram seus empréstimos com o Banco Central. O
resto, nem sinal.
Absolutamente nada do que o governo colocou nos bancos públicos,
jamais foi recuperado, foi dinheiro entregue para cobrir irresponsabilidades
dos governos. O impacto do Proer foi catastrófico sobre as finanças públicas,
e, somado ao programa de privatização, comprometeu os fundamentos da política
econômica. No ano de 1999, a Presidência da República, vetou 14 dispositivos da
Lei de Diretrizes Orçamentárias,
os quais requeriam ao governo a prestação de contas dos gastos do Proer ao Congresso
Nacional. Ao final das contas, o obscurantismo do Proer rendeu ao então
presidente, FHC, quatro pedidos de impeachment. Mas, na ocasião, o então
presidente da Câmara, Michel Temer, nem sequer discutiu: arquivou os quatro
pedidos.
Inobstante os problemas sistêmicos, o caminho do Real foi sendo
reformado, ainda, para se ajustar às novas condições que a moeda vinha
proporcionando. Assim, surgiu a âncora cambial.
Uma política
econômica engessada
Com a queda da inflação, a população passou a contar com a certeza
do valor das parcelas das compras a prazo – o que não acontecia antes. Isso causou
uma impressão de bonança nos consumidores, e afetou a execução da política
econômica. Diante disso, o governo adotou a chamada “âncora cambial”, com o
real mais valorizado do que o dólar, a fim de aumentar as importações e
garantir a oferta de produtos, necessária ao equilíbrio com a demanda, e, por
consequência, da inflação. Isto quer dizer que a política econômica passou a
depender da capacidade do governo sustentar aquele cenário do real maior que o
dólar.
Porém, era um cenário artificial, pois a supervalorização do real,
em relação ao dólar, significava que o país acumulava déficits no balanço de
pagamentos internacionais, em especial na balança comercial. Situação que durou
seis anos. O gráfico 2, mostra a sucessão de déficits comerciais que se inicia
em 1995 e só finda com a retomada das exportações a partir de 2001. E a partir
de 2002 a balança comercial se torna cada vez mais positiva, com pico de U$
46,5 bilhões em 2006.
Fonte:
Banco Central do Brasil
Quando a sustentação do câmbio não se tornou mais possível a
partir de treze de janeiro de 1999 - diante da redução no fluxo de dinheiro
externo - se sucederam os ataques especulativos à moeda nacional, exatamente
pela dependência internacional. A partir de então, o Plano Real deixou de ser
centrado na política cambial, permitindo que o dólar ultrapassasse a barreira
de R$ 2,00, partindo para a política monetária, centrada principalmente na alta
dos juros. A repercussão com pressão em alguns preços foi da ordem de 40%,
medida pelo IBGE. A taxa de juros elevada é uma medida que é até aceita no
mundo todo, desde que seja transitória. Se perdurar por muito tempo, compromete
as empresas, o setor público e também a poupança, porque reduz a capacidade de
geração de emprego e renda.
Uma abertura externa para as importações permitiu a entrada de
preços bem competitivos, o que fez aumentar a concorrência e segurar os preços,
o que acabou favorecendo a uma inflação baixa. Porém o cenário não foi
corrigido, pois para mantê-lo seria necessário sustentar os fluxos de capitais
do exterior para cobrir os déficits da balança comercial. Para dar sustentação
a esse quadro, o governo criou uma forte dependência dos fluxos de capitais
externos, forçando a elevação das taxas de juros nacionais a níveis superiores
aos internacionais. Com isso, a taxa de juros contribuiu para a entrada de
dinheiro internacional, e facilitou a obtenção de empréstimos por parte do
governo.
Dessa combinação de taxa de câmbio artificial com juros altos
resultaram dois problemas: o primeiro foi o aumento da dívida externa – tudo o
que o país deve no exterior, incluindo os setores público e privado - que se
deslocou de U$ 159,3 bilhões, em 1995 para U$ 241,6 bilhões em 1998. Em 2002 a
dívida total somava U$ 210,7 bilhões, contra reservas cambiais de U$ 45,7
bilhões.
De 1995 até 2006 as reservas do país estiveram inferiores ao
montante da dívida. Porém, a partir de 2002, o governo Lula passou a utilizar
os saldos positivos da balança comercial para quitar a dívida governamental com
o FMI, de forma antecipada, até a sua liquidação em 2005. Na medida em que foi
pagando a dívida, o Brasil foi aumentando a confiança dos investidores
internacionais, com impactos positivos no investimento estrangeiro. Além disso,
favorecidas pela taxa cambial, as exportações começaram a apresentar melhoras
significativas, revertendo a queda acumulada ao longo dos oito anos anteriores,
com o saldo positivo tendo expandido de U$ 13,1 bilhões, em 2002, para U$ 24,8
bilhões, no ano seguinte. Em 2007, as reservas brasileiras, em dólares,
superaram a dívida externa pela primeira vez.
O gráfico 3, a seguir, ilustra a relação entre as reservas
acumuladas e as dívidas públicas e privadas do país para com o exterior. A
dívida líquida é obtida da subtração da dívida externa total, do volume de
reservas internacionais. Quando a dívida líquida se torna negativa, a partir de
2007, significa que as reservas internacionais se tornaram superiores aos
compromissos externos. Em outras palavras, que existe excesso de dólares no
país. Mas a situação se modifica a partir de 2014.
Fonte:
Banco Central do Brasil
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